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政府工程公开招投标潜规则滋生腐败奎屯

时间:2023年06月01日

政府工程公开招投标潜规则滋生腐败

政府工程公开招投标潜规则滋生腐败2011-07-24 14:41:15 来源:南方周末分享到:为防止工程建设腐败的制度设计——公开招投标,有可能已成为腐败滋生的工程建设环节。

比较典型的两类寻租行为,一是直接以业务费、咨询费、顾问费等名目,直接从项目或采购的公司拿钱,二是项目公司对业务再分包时,让自己的亲友参与,有的甚至本人在里面拿干股。

一些政府部门会选择靠下属国有企业、事业单位来“解决”一些机关费用乃至员工奖金,并在政府项目上给予照顾。

2011年7月18日,中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组会议举行。同一天,高伟忠等四位上海市静安区建交委官员,站在了审判席上。大半年前,他们所主导的一项政府实事项目——胶州路教师公寓外墙保温工程,引发了一场死亡58人的特大火灾(下称11·15大火)。

会上,中央书记处书记、中央纪委副书记何勇发言强调,要认真梳理项目决策审批、招标投标、建设实施管理、质量安全管理、资金管理使用等方面发现的违规问题……要深挖违规问题背后的案件线索,严肃查处领导干部违规、插手干预工程建设项目谋取私利、索贿受贿、失职渎职的案件,以及主管部门和监管人员监管不力、渎职侵权等案件。

何勇所谈,恰与引发大火的教师公寓外墙保温工程暴露的一系列问题环环相扣,也是政府工程领域司空见惯的潜规则。大到交通、水利和市政等大型项目,小到装修、绿化,无不例外。逐利其间的,大如铁道部部长刘志军,小到静安区外墙保温工程上的市井掮客。

近期中纪委公布数据显示,从2009年9月至2011年3月,全国纪检监察机关共受理工程建设领域违纪违法问题举报三万多件,大约半数被立案处理,给予党纪政纪处分上万人,其中厅(局)级干部78人,县(处)级干部逾千人,移送司法机关处理五千多人。

最近,国家预防腐败局网站刊登的平凉市纪委书记高淑美文章称,现阶段的政府投资项目工程腐败问题和其他腐败问题一样,是在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的条件下发生和蔓延的。

腐败的招投标

在招投标中,诸如发标单位和某个投标公司暗通款曲后,还反过来通过纪检渠道,挤走竞争对手等“狗血”剧情,正时时上演。

其实近年来,工程建设领域的制度建设从未间断,其中最核心措施就是公开招投标,通过公开操作,置项目交易于各界监督中。

围绕招标投标法,从中央到地方,这些年来各部门针对招投标的公开公正,政策层出不穷。最高层面上,《招标投标法实施条例》、《政府投资条例》等法规,目前也正已按照立法程序推进。

现实中,却是道高一尺魔高一丈。各方上下其手,通过非法获取标底、围标串标、领导干部强行插手干预等方式,对公开招投标规则进行破坏的情况,已成顽疾,被认为是表面最公正实际最腐败的工程建设环节。

在招投标中,诸如发标单位和某个投标公司暗通款曲后,还反过来通过纪检渠道,挤走竞争对手等“狗血”剧情,正时时上演。

从已部分揭露出的铁道部部长刘志军等相关人等的案情来看,问题正是出在铁路建设工程招投标上的腐败行为。

2011年上半年,审计署报告还披露,京沪高铁建设中,招投标违规所涉资金高达49.36亿元,有的项目还没开始招投标,相关公司就已经开始作业。

审计署2011年发布的多项报告还显示,违规招投标乃至未招标直接发标的情况,广泛存在于多个省市扩大内需投资建设项目、西气东输项目以及多个省区市部分机场建设项目,所涉金额都是动辄几十亿元。

早前,河南连续四任交通厅长“前腐后继”落马,一度引发各界热议,从包括他们在内的几十个交通领域高官的案件来看,通过操纵公路建设工程招投标谋利,已屡见不鲜。

引发11·15大火的教师公寓外墙保温工程的招投标过程,恰好勾勒出了一起政府实事项目的招投标如何被操纵的生动个案。

这个项目预算超过三千万元,本是必须严格执行公开招投标的范畴。

但在去年6月的实际操作中,以“示范点招标”的名义,静安区建交委只拿出了这个小区三幢楼中的一幢来进行招标。这样,预算金额一下缩小了2/3,可以邀标形式操作。这种做法美其名曰“示范点招标”。

在这次招标开始前不久,在静安区建交委的班子会议上,建交委主任高伟忠就已直接表态,佳艺公司找过他,想承接这个工程。

高伟忠如此有底气说这话的原因,是因为佳艺公司是一家隶属于上海静安建设总公司的国有企业,静安建总是静安区建交委的下属企业。

在综合科的下属张权提出佳艺公司资质不足的疑虑后,高伟忠回答说,那就让资质符合的静安建总来承接。

这话一出,在场的各位官员,心里都很清楚,只是要借静安建总的帽子来投标,项目其实还是佳艺公司来接,但没有人当场点破这皇帝的新装。

几句话之间,一个金额三千万的政府实事项目的归属,就决定了。当天晚上,佳艺公司总经理、高伟忠的老同事黄佩信,就收到了这个愉快的消息。

会后,具体负责政府实事项目招投标的张权,按照高伟忠的指示“做个招投标手续”。

在和建交委御用的招投标代理公司商定后,敲定了“示范点招标”这个具体操作办法。

显然,选择“示范点招标”正是为了在把静安建总的中标做实。随后,黄佩信来到静安区建交委办公室,承诺“另外两家(投标单位)我会找的”。

很快,静安建总和两家公司,提交了三份极为相似的标书。用一位评标委员会成员的话来说,就是“一眼就可以看出三份标书是一家公司炮制的”。

代表三家不同单位去参与招标,并在有关文件上签字的,全都是佳艺公司员工。

代理公司、评标委员会等参与此事的专业人士们,无不清楚这是再明显不过的违法“围标”行为,但静安建总还是顺利地以最高分中标。

一次违规的“示范点招标”,就这样毫无争议地完成了。

火灾发生后,这一行为被追究了刑事责任,上海市委书记俞正声也在会上公开批评为“假招标”。

对于此,经办此事的责任人张权“喊冤”道,“示范点招标”非其独创,是静安区“沿用多年、约定俗成”的做法。

事实上,这也不是静安区的发明,以各种名目肢解工程,正是一种规避公开招投标的典型手法。一番巧手后,事情又回到了暗箱里。

近期全国工程建设领域专项治理情况

利益输送方式

一旦发生案件,往往都是窝案。

“其实现有政策已经很完善,只是执行效率极低,反而增加了寻租环节。所以在这个关系开道的领域,一旦发生案件,往往都是窝案。”一位国有工程建设公司财务经理感叹道。

以招投标为例,除了主管部门的各级官员,通常来说,招投标代理公司、评标委员会专家、陪标公司乃至一些监管人员,都能获得打点。

而这种红包性质的“好处费”,已是公开的秘密。

静安区综合科科长周建明和张权,在商谈选择外墙保温工程材料供应商时,就曾把“收管理费”作为一个条件,在办公室里公然讨论。他们口中的管理费,也就是好处费。

张权从同学处拿到政府采购好处费之后,也是很淡定地给周建明捎上两万块,上班时在办公室里递给他,嘴上说道,“你一份,我一份。”供应商请客的饭局上,信封也是一人一只同时奉上。

这种坦然,是因为在这个领域里,这种一两万的“红包”,早已从潜规则变为了理直气壮的明规则。

“这种钱早已被默认为这些权力岗位‘奖金’的一部分,大家才会把事情放在台面上。一旦出了事,就是受贿。”上述财务经理指出。大火之后,高伟忠、周建明和张权被指控的受贿情节,相当部分就属于此类。

比好处费更进一步的,是“回扣”,虽不如此招摇,但行业里是公开的秘密规则。

以张权为例,他直接经办外墙保温工程门窗供应商的甄选,选择了一个由他的小学同学代理的中航公司。这位被组织认为“事业心强”的静安区建交委基层官员,其实去年才获得公务员资格。

此后,中航公司方面按照从政府实际获得的业务量,抽成10%给了张权的同学,按照“一人一半”的约定,同学再把一半的钱存到一张信用卡上,把卡拿给张权使用。

就这样,到去年11月,他们已累计拿到超过70万的“回扣”。直到大火发生后,他才觉得害怕,把这张信用卡扔在垃圾箱里,但已为时晚矣。

张权的领导高伟忠,获利方式则要辗转一些。

比如,过去四年里,在高伟忠向黄佩信“打招呼”之后,佳艺公司把手上静安区房管局装修等工程,源源不断的部分分包给了高的老同学陈建雄,至大火时工程金额已近两千万。

仅从司法部门调查的情况来看,陈建雄去香港时特意带回一枚镶满宝石、闪闪发光的宝格丽(知名奢侈品牌)戒指,给高伟忠奉上,这枚戒指价值六万元。

张权和高伟忠的做法,恰好是比较典型的两类寻租行为,一是直接以业务费、咨询费、顾问费等名目,直接从项目或采购的公司拿钱,二是项目公司对业务再分包时,让自己的亲友参与,有的甚至本人在里面拿干股。

而且,当项目较大、回扣金额较高的时候,利益输送则会更隐蔽,有时官员会约定,其在岗位之时,利益暂不兑现,有时直接在境外走账,完全在司法部门的掌控之外。

现实里还有各种花样百出的剧情,比如,受贿五百万的湖北省监利县国土局原局长黄建平的做法,就是要求贿赂人以少借多还,或给他的亲属假打借条实收受的方式送钱。

正如高淑美所谈,就政府投资项目工程而言,利润空间大、腐败诱因多,凡涉及到权力运行的任何一个环节,都存在着腐败发生的可能,而且普遍呈现利益同体化、手段隐蔽化的特点。

“国有”的“钱夹子”

有的政府招标项目,中标价格都比较“松”,就是因为包含了主管部门以项目为载体,把财政资金暗度陈仓转为他用的目的。

值得注意的是,在政府工程建设的寻租大戏里,相关政府体系内的国企,往往扮演着复杂的角色。

一般来说,各种类型的政府项目招标时,往往都有比较高的资质要求。表面上看,这是为了确保工程质量的举措。实际上,这些资质往往又被牢牢掌握在各个系统的国有企业手中,这在铁路、水利等有一定专业要求的行业里,最为显著。

这也意味着,这些企业往往能在项目里吃到第一口肉。

上述财务经理指出,这种资质门槛,一定程度是形成了一种壁垒,反而阻碍了外来市场主体参与竞争,确保利益能截留在系统内。

有时候,为了维持住这种国企资质垄断地位,政府方面会在招标时,故意提高资质要求。

铁路方面,因为刘志军等人案件已一定程度引起社会关注和体系内的整改,水利领域仍是密不透风。

实际上,这些国企依托资质和背景拿到项目之后,通常也是在层层分包转包,最后实际作业的,仍是民营企业组织?的民工。但这一层关系,一来是确保了国企的利益,二来也肥了很多国企领导的腰包。

一直以来,纪检部门、司法部门乃至国资部门,都注意强调,要治理“挂靠借用资质投标、收取管理费出借资质等违法违规行为”,却未追溯反思这种局面的根源。

另外一方面,广泛存在的情况是,这些国有企业还需要“反哺”其上级政府部门,这也使得上面这种畸形的国企角色得以长存。

上海一位建交系统官员透露,因为部门的财政收支两条线卡得很死,对日常行政费用的使用有严苛的规定,而机关日常运行时所涉及到的出行、接待、会议乃至建楼、装修等各方面开销需求,远不能满足。

所以,一些政府部门会选择靠下属国有企业、事业单位来“解决”一些机关费用乃至员工奖金,并在政府项目上给予照顾。

在静安区,就有一个不成文的惯例,就是政府项目都要有下属国企参与。

而且,因为这层关系,有的政府招标项目,中标价格都比较“松”,就是因为包含了主管部门以项目为载体,把财政资金暗度陈仓转为他用的目的。而且,这个“巧妙”的做法,一定程度上还规避了政府部门内部设立小金库被查处的风险。

就引发“11.15”大火的教师公寓的外墙保温工程而言,静安建总的总承包价是3500万元。而南方周末记者采访过的诸多业内人士根据项目面积和用材,所粗略估算的这个项目造价,虽然高低不等,少则1000多万元,至多也不超过3000万元。

像静安建总、佳艺公司这类隶属于建交委的公司,就是上级政府部门的“皮夹子”,这个问题在火灾后,也一度被上海高层检讨,但未被纳入刑事案件范畴。大火之后,隶属于静安区建交委的几大国企,才被移交至区国资委旗下。

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